Ný matvælalöggjöf

Á Alþingi hefur nú verið mælt fyrir breytingu á ýmsum lögum sem varða matvælaöryggi á öllum stigum fæðukeðjunnar, allt frá frumframleiðslu og þar til vara er tilbúin á borð neytenda. Helstu áherslur í þessum lagabreytingum eru ákvæði sem eiga að tryggja heilbrigði og velferð búfjár, öryggi búfjárafurða, sjávarafurða og annarra matvæla.

Grundvallarhugsunin er að matvælafyrirtæki eru ábyrg fyrir sinni framleiðslu og matvæli á að vera hægt að rekja til síns uppruna ef eitthvað fer á annan veg en stefnt er að þegar unnið er að því að tryggja gæði og öryggi matvæla. Þá eru lagðar verulegar skyldur á opinbera eftirlitsaðila sem eru Matvælastofnun (MAST) og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna og skal eftirlit byggt á áhættumati. 

Að meginstofni má rekja tillögur um lagabreytingar til endurskoðunar á EES-samningnum og endurnýjaðrar matvælalöggjafar Evrópusambandsins (ESB), sem EFTA ríkin og þar með Ísland eru að aðlaga að EES-samningnum. Ísland mun þó að mestu halda sinni löggjöf um heilbrigði dýra og frjáls viðskipti með lifandi dýr verða ekki heimil. Í nýrri matvælalöggjöf er neytendavernd lykilorðið og allt miðar að því að öll fyrirtæki sem vinna við framleiðslu og dreifingu matvæla standi vel að starfsemi sinni. Það er því ekki megin markmið með þessari löggjöf að auka milliríkjaviðskipti með hráar kjötvörur, heldur að stuðla að matvælaöryggi og neytendavernd.

Samræmt eftirlit

Í desember á síðastliðnu ári var lokið við lagabreytingar þar sem yfirstjórn og framkvæmd matvælalöggjafar var einfölduð með því að færa þessi mál undir eitt ráðuneyti í stað þriggja áður. Á sama tíma var stjórnsýsla og eftirlit á vegum ríkisins sameinuð í Matvælastofnun (MAST), en áður höfðu Landbúnaðarstofnun, Fiskistofa og Umhverfisstofnun farið með þau verkefni. MAST fer einnig með yfirumsjón með matvælaeftirliti hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna og rekur landamærastöðvar til að hafa eftirlit með innflutningi sjávarafurða frá ríkjum utan EES (þriðju ríkjum). Þegar ný matvælalöggjöf hefur tekið gildi hér munu búfjárafurðir frá þessum s.k. þriðju ríkjum (s.s. Bandaríkin, Kanada, Argentína) einnig fara um landamærastöð við innflutning. Þar verður því haft strangt eftirlit með innflutningi matvæla eins og kjötvara, mjólkurvara og eggja. Ekki verður heimilt að setja sjávar- eða búfjárafurðir frá þriðju ríkjum á markað hér á landi án þess að þær fari til skoðunar í þessum sérhönnuðu landamærastöðvum. Eftirlitsaðilar þurfa einnig að leggja fram samræmda eftirlitsáætlun fyrir alla fæðukeðjuna og áætlanir um sýnatökur og rannsóknir til að fylgjast með matvælaöryggi.

Frjálst flæði

Fjölmiðlar hafa fjallað um þær breytingar sem nú eru lagðar til og hagsmunaaðilar hafa lýst yfir áhyggjum af auknum flutningi á hráu kjöti frá EES-ríkjum og heilnæmi þeirrar vöru sem kann að verða flutt til landsins. Í þessu sambandi er vert að hafa í huga að endurskoðun ESB á matvælalöggjöf tók mið af kúariðumálinu sem flestir þekkja, alvarlegri mengun fóðurs sem kom upp í Belgíu og fleiri slíkum málum sem hafa áhrif á öryggi matvæla. Markmiðið með nýrri löggjöf er að hindra að slík mál komi upp og tryggja ábyrgð framleiðenda og dreifenda matvæla og að öflugt opinbert eftirlit sé til staðar til að vinna að fyrirbyggjandi aðgerðum og bregðast við þegar þörf er á. Þá er gert ráð fyrir að neytendur fái greinargóðar upplýsingar um öryggi matvæla.

Með nýrri matvælalöggjöf verður Ísland hluti af ytri landamærum á EES sem nær yfir bæði ESB- og EFTA-ríki. Þetta er sameiginlegur markaður og innan hans er frjálst flæði vöru. Matvælafyrirtæki bera ábyrgð á eigin vöru og opinbert eftirlit í hverju ríki skal hafa eftirlit með matvælaframleiðslu sem þar fer fram. Á þessum sameiginlega markaði fer jafnframt fram markaðseftirlit, sem er ekki háð sömu skilyrðum og þegar vara fer í skoðun á landamærastöðvum, en forsendur eru þær sömu með tilliti til matvælaöryggis. Ísland mun einnig sækja um s.k. viðbótartryggingar vegna salmonellu, sem þýðir það að við getum gert kröfu um að matvælasendingum innan EES fylgi vottorð um að þær séu ekki mengaðar með salmonellu. Skilyrði fyrir að Ísland geti fengið slíkar tryggingar er að sýnt sé fram á góða stöðu hér á landi hvað varðar salmonellumengun matvæla.

Vottorð og rannsóknir

Því miður er það svo að vottorð frá framleiðslulandi segja ekki alla söguna. Rannsóknir á ferskum vörum ná ekki að útiloka að einhver mengun geti verið til staðar og segja því ekki alltaf til um hugsanlega mengun á síðari stigum eða aukinn vöxt örvera í dreifingarferli, ekki síst ef kælikeðjan rofnar. Því er nauðsynlegt að halda uppi stöðugu eftirliti og taka sýni til rannsókna. Dæmi frá Finnlandi á síðastliðnu ári sýna t.d. að salmonella finnst bæði í alifuglum og svínakjöti þar á markaði, sem kemur frá EES-ríkjum og þriðju ríkjum, þó svo vörunni fylgi vottorð um að hún sé laus við salmonellu.

Allur innflutningur á kjöti og fiski frá þriðju ríkjum verður háður eftirliti af hálfu MAST í landamærastöðvum fyrir dreifingu hér á markaði. Hins vegar þarf ekki á grundvelli matvælalöggjafar að sækja um leyfi til markaðssetningar á þessum vörum frá EES-ríkjum. Vörurnar geta því farið beint á markað hér á landi. Hér verður að setja þann fyrirvara að matvælalöggjöfin nær ekki yfir tolla eða magntakmarkanir sem íslensk stjórnvöld ákvarða vegna viðskipta með matvæli. Breyting á matvælalögum er því ekki ávísun á aukin viðskipti með ferskar búfjárafurðir frá öðrum ríkjum. Markaðseftirlit er í höndum heilbrigðiseftirlits á hverju eftirlitssvæði og nái breytingar á matvælalögum fram að ganga leiðir það til aukinnar sýnatöku á markaði ef viðskipti með fersk matvæli frá öðrum ríkjum verða meiri en nú er.

Áherslubreytingar

Á síðastliðnum árum hafa orðið verulegar áherslubreytingar í matvælalöggjöf og matvælaeftirliti, ekki síst í Evrópu og Bandaríkjunum. Þetta hefur einnig komið fram í störfum nefnda og ráða á alþjóðlegum vettvangi og má þar sérstaklega nefna Aljóðlega staðlaskrárráðið fyrir matvæli (Codex Alimentarius), sem starfar á vegum FAO/WHO. Vegna þessa hafa mörg ríki nú endurskipulagt sitt matvælaeftirlit í þeim tilgangi að einfalda og samræma framkvæmd þess frá frumframleiðslu og þar til unnum vörum er dreift til neytenda.

Helstu áherslubreytingar eru samræming eftirlits í allri fæðukeðjunni og síðan krafa um að matvælalöggjöf og eftirlit byggist á áhættugreiningu, auk þess sem trygg sé að opinberir eftirlitsaðilar séu sem mest óháðir þeim sem eftirlit er haft með og að ákvarðanir gagnvart þriðja aðila séu byggðar á traustum grunni. Hér verða raktir nokkrir megin þættir í þeim breytingum sem átt hafa sér stað og sem enn eru í þróun í mörgum ríkjum og eru jafnframt hluti af lagabreytingum sem nú liggja fyrir Alþingi.

Fæðukeðjan

Lengi vel var verkaskipting í opinberu matvælaeftirliti háð framleiðlugreinum eða á hvaða vinnslu- eða dreifingarstigi matvæla eru og má segja að eftirlit á Íslandi hafi að grunni til verið framkvæmt þannig þar til í byrjun þessa árs. Auk þess var ekki litið á aðfangaeftirlit (s.s. fóðureftirlit) sem hluta af eftirliti með matvælum og það sama á við um eftirlit með plöntuheilbrigði. Dreifing mengaðra og hættulegra matvæla, sem mengast höfðu á frumframleiðslustigi vegna dýrasjúkdóma eða mengunar í fóðri, gerði það hins vegar að verkum að fram komu kröfur um endurskoðun löggjafar og endurskipulagningu á opinberum eftirlitsþáttum. Ein megin forsendan var að litið væri á fæðukeðjuna sem eina heild og að löggjöf og eftirlit næði til allra þátta sem haft geta áhrif á öryggi matvæla. Eitt nýmæli er því að litið er á fóðurlöggjöf og eftirlit með fóðri sem hluta af frumframleiðslu matvæla. Annað mikilvægt atriði er að kröfur um rekjanleika vörutegunda og ábyrgð framleiðenda hafa verið endurskoðaðar.

Áhættugreining

Samkvæmt skilgreiningu felst áhættugreining í þremur megin efnisþáttum, þ.e. áhættumati, áhættustjórnun og áhættukynningu. Áhættumatið er að mestu í höndum sérfræðinga og rannsóknaraðila, sem byggja mat sitt á fræðilegum grunni (s.s. þekkingu á smitsjúkdómum, eiturefnafræði, örverufræði, næringarfræði) og þekkingu á efnaþáttum í matvælum og neysluvenjum fólks. Í dag er algengt að áhættumat sé framkvæmt af aðilum sem eru óháðir opinberum eftirlitsaðilum, en opinberir aðilar verða hins vegar að byggja á áhættumati í sínum eftirlitsstörfum. Endurskipulagning matvælaeftirlits í mörgum Evrópuríkjum hefur tekið mið af þessu. Matvælaöryggisstofnun Evrópu (EFSA) fer með áhættumat í samvinnu við sérfræðinga og rannsóknaraðila í aðildarríkjunum, en hvert ríki fyrir sig sér síðan um áhættustjórnun, með því að setja matvælalöggjöf og sjá um opinbert eftirlit. Áhættukynning getur hins vegar verið í höndum ýmissa aðila, allt eftir því hvað málið varðar, og beinist að því að upplýsa neytendur um meðhöndlun matvæla, fæðuval, neysluvenjur og ekki síst hættur ef menguð matvæli berast á markað.

Með frumvarpi um breytingu á matvælalögum er m.a. verið að tryggja aðkomu Íslands að Matvælaöryggisstofnun Evrópu (EFSA). Íslensk stjórnvöld geta þá leitað þangað og óskað eftir áhættumati ef alvarleg mál koma upp sem varða heilbrigði dýra eða plantna og öryggi matvæla. Einnig mun MAST fá tækifæri til að fylgjast með störfum EFSA, sitja fundi ráðgjafarhóps stofnunarinnar og taka þátt í formlegu samstarfi matvælastofnana í Evrópu.

Óháð eftirlit

Að undanförnu hafa verið gerðar nokkrar breytingar á matvælaeftirliti á Íslandi, sem gera það að verkum að eftirlitsaðilar eru nú meira óháðir rannsóknaraðilum og þeim sem eftirlit beinist að, auk þess sem ákveðin samræming hefur átt sér stað í fæðukeðjunni. Með stofnun MATÍS voru matvælarannsóknir eða s.k. prófanir færðar frá Umhverfisstofnun til nýrrar rannsóknastofnunar og með stofnun Landbúnaðar-stofnunar og síðan MAST hafa rannsóknir vegna dýrasjúkdóma alfarið verið færðar til rannsóknastofnunar HÍ að Keldum. Nú sjá opinberir eftirlitsaðilar því aðeins um sýnatöku og geta tekið óháða ákvörðun um aðgerðir á grundvelli niðurstöðu rannsókna eða prófana, sem aðrir sjá um að framkvæma. Þetta er rétt þróun og í samræmi við það sem almennt er að gerast hjá öðrum ríkjum.

Hjá MAST hefur eftirlit með sjávarafurðum og með dýraheilbrigði og dýraafurðum verið sameinað ásamt aðfangaeftirliti og eftirliti með plöntuheilbrigði í einni stofnun. Þar með er eftirlit með fóðri, áburði, sáðvöru og plöntum orðið hluti af eftirliti með frumframleiðlu í fæðukeðjunni. Þetta var mikilvægt skref sem er í samræmi við þau viðhorf sem nú eru ráðandi við skipulagningu matvælaeftirlits. Þá tíðkast það ekki lengur að sérgreinadýralæknar veiti tilteknum búgreinum ráðgjöf samhliða opinberum eftirlitsstörfum. Eftir stendur hins vegar, að hjá sumum umdæmisskrifstofum MAST starfa héraðsdýralæknar, sem bæði sinna opinberu eftirliti og veita dýralæknaþjónustu til aðila sem eru háðir opinberu eftirliti. Í fumvarpi því sem nú er til umræðu á Alþingi er gerð tillaga um endurskoðun á þessu fyrirkomulagi þannig að héraðsdýralæknar sinni eingöngu opinberu eftirliti. Slíkar breytingar geta einnig haft áhrif á störf eftirlitsdýralækna hjá MAST og almenna dýralæknaþjónustu í landinu og þarf því að skoða vel.

Matvælafyrirtæki og neytendur

Þær breytingar sem nú er unnið að á matvælalögum, fóðurlöggjöf og lögum um eftirlit með frumframleiðslu sjávarafurða og landbúnaðarafurða eru umfangsmiklar og verður ekki gerð skil í stuttu máli. Í framhaldi af lagabreytingum þarf síðan að innleiða hér á landi umfangsmikla EES-löggjöf á sviði matvælaöryggis. Umfram allt annað þá eru þær breytingar sem nú eru lagðar til á íslenskri matvælalöggjöf til þess gerðar að auka matvælaöryggi og tryggja hagsmuni neytenda. Um leið skapast tækifæri fyrir íslenska matvælaframleiðendur til að markaðssetja vörur sínar á EES og á þetta bæði við um sjávarafurðir og búfjárafurðir. Íslenskar sjávarafurðir hafa verið í frjálsu flæði á EES og endurskoðun íslenskrar matvælalöggjafar og matvælaeftirlits er ein af forsendum þess að við getum haldið þeirri stöðu.

Það sem margir kunna að óttast er að þegar breytingar eru gerðar á EES-samningnum samhliða innleiðingu nýrrar matvælalögjafar þá leiði það til þess að hér á markað berist meira af unnum og einnig hráum búfjárafurðum. Þetta getur t.d. átt við mjólk og mjólkurafurðir og kjöt og kjötafurðir. Eitt besta dæmið sem hægt er að nefna í þessu samhengi er að fyrir liggur að framkomnar tillögur um lagabreytingar munu leiða til þess að flugfarþegar munu geta tekið með sér kjöt frá EES-ríkjum við komuna til landsins. Hins vegar má ætla að umfangsmeiri viðskipti með slík matvæli muni ráðast af þeim vöru- og magntollum sem í gildi eru á hverjum tíma. Matvælalög ná ekki til slíkra ákvarðana og það er því íslenskra stjórnvalda að ákveða, óháð matvælalögjöfinni, hvaða stjórntækjum er beitt á þessu sviði.

Lokaorð

Þegar horft er til framtíðar þarf að huga að þeirri sérstöðu sem hér er, bæði hvað varðar góða stöðu vegna búfjársjúkdóma og það mikla matvælaöryggi sem við búum við í dag. Alvarlegir dýrasjúkdóma og alvarlegir matarsjúkdómar eru fátíðir hér á landi og við þurfum að stuðla að því að þeirri stöðu verði ekki raskað. Þessu markmiði verður aðeins náð með samstilltu átaki matvælafyrirtækja og öflugu opinberu eftirliti þannig að alvarlegir dýrasjúkdómar berist ekki til landsins og matvæli hér á markaði standist settar kröfur. Ljóst er að sýnatöku af matvælum þarf að auka til að fylgjast með gæðum matvæla og tryggja öryggi þeirra. Þá þarf fræðsla til neytenda að vera öflug þannig að þeir hafi þá þekkingu sem nauðsynleg er til að meðhöndla matvæli rétt þannig að þau haldi gæðum sínum og verði okkur öllum til góðs. Fræðsla og eftirlit kostar alltaf sitt. Matvælafyrirtæki þurfa án efa að bera einhvern kostnað af þessu, en samfélagið verður einnig að bera slíkan kostnað til að stuðla að gæðum matvæla á íslenskum neytendamarkaði.